Особенности стратегического управления муниципальным образованием

Особенности стратегического управления государственными и муниципальными учреждениями

Рубрика: Экономика и управление

Дата публикации: 15.06.2015 2015-06-15

Статья просмотрена: 4285 раз

Библиографическое описание:

Малыгина, Т. Ю. Особенности стратегического управления государственными и муниципальными учреждениями / Т. Ю. Малыгина. — Текст : непосредственный, электронный // Молодой ученый. — 2015. — № 12 (92). — С. 452-454. — URL: https://moluch.ru/archive/92/20397/ (дата обращения: 07.04.2020).

В исследовании рассматривается стратегическое управление в качестве универсального подхода, применяемого к самым различным объектам (в том числе и к государственным и муниципальным учреждениям). Выделяются особенности и специфика учреждений государственного и муниципального сектора, которые необходимо учитывать для повышения эффективности реализации стратегического управления в данном секторе.

Ключевые слова: государственные и муниципальные учреждения, эффективность стратегического управления, особенности управления, стратегия.

В период глобализации, информатизации, новых технологических, политических и финансовых реалий организациям приходится постоянно адаптироваться к изменяющимся внешним условиям, в связи с чем, все более активное применение находит стратегическое планирование.

На фоне этого и ввиду структурных проблем в государственном и муниципальном секторе в настоящее время всё чаще органы государственной и муниципальной власти ставят перед подведомственными им учреждениями задачу по разработке планов долгосрочного развития.

Очевидно, что стратегический менеджмент является универсальным подходом и может применяться к самым различным объектам (в том числе и к государственным и муниципальным предприятиям). Однако примеров эффективной реализации стратегий развития коммерческими предприятиями в разы больше, чем примеров реализации стратегических планов государственными и муниципальными предприятиями.

О причинах, приводящих к таким результатам, и об особенностях стратегического управления государственными и муниципальными предприятиями и пойдёт речь в данном исследовании.

О специфике стратегического управления на предприятиях государственного и муниципального сектора писало не так много авторов. Среди них можно отметить работы [1, 2, 3, 4, 5]. Несколько чаще встречаются исследования, которые посвящены особенностям управления государственными и муниципальными организациями в целом.

Методы и приемы стратегического управления, отличающиеся своей результативностью и эффективностью в коммерческом секторе, достаточно комфортно могут быть адаптированы к построению долгосрочных планов в государственных и муниципальных учреждениях. Однако зачастую шаблоны стратегических планов коммерческих организаций применяются к предприятиям государственного и муниципального сектора без учета специфики их деятельности, структурных особенностей. Именно это и приводит к неэффективной реализации стратегий развития государственных и муниципальных организаций.

Государственные и муниципальные предприятия от коммерческих организаций отличают, прежде всего, масштабы и качество целей, ответственность, отчетность и подходы к оценке результатов деятельности.

В качестве ключевых особенностей стратегического управления государственными и муниципальными предприятиями можно выделить следующие:

1. Стратегическое управление в государственных и муниципальных учреждениях характеризуется большей направленностью на цели и миссию по сравнению с ориентацией на правила и методы. Большое внимание уделяется мониторингу результатов, полученных в процессе реализации стратегий развития.

2. Отсутствие опыта по разработке стратегических планов, а также недостаточная квалификация персонала являются существенной проблемой, возникающей в стратегическом управлении на предприятиях государственного и муниципального сектора.

Руководители государственных и муниципальных предприятий, их заместители имеют профильное деятельности учреждения образование и зачастую не владеют экономическими и управленческими навыками, необходимыми в процессе стратегического планирования. Даже если наличие экономического образования является для них обязательным, его получение обычно превращается в простую формальность.

При этом для привлечения специалистов в области стратегического управления со стороны, у учреждений чаще всего нет финансовых возможностей.

3. Ключевые цели государственных и муниципальных учреждений связаны не с получением прибыли, а с решением социально значимых задач (таких как: образование, здравоохранение, социальная защита, культура, обеспечение безопасности граждан и др.). Это переводит ключевые финансовые цели, в рамках стратегии, в область повышения качества оказываемых услуг и снижение их себестоимости.

4. Бюджетное финансирование государственных и муниципальных учреждений предполагает строго установленные сметы расходов, что снижает гибкость стратегического управления, тем самым, уменьшая возможности оперативного маневрирования в условиях быстро изменяющихся обстоятельств. Достигать высокого уровня качества выполняемых организацией функций в подобных условиях видится достаточно проблематичным.

5. Для предприятий государственного и муниципального сектора характерна относительная стабильность и защита вышестоящими структурными подразделениями, органами управления. Это является положительным моментом для самого предприятия. Однако такая стабильность и уверенность в том, что предприятие не обанкротится, порождает отсутствие мотивации персонала к выполнению стратегических планов. Новые функциональные задачи в рамках реализации стратегии развития предприятия воспринимаются персоналом, как дополнительная нагрузка к основным задачам. Объем работы растет, а заработная плата остается той же. Ведь мотивация в государственных и муниципальных учреждениях крайне редко основывается на денежном вознаграждении, как правило, это стимулы нематериального характера (такие как стабильность, престиж, возможность карьерного роста и пр.).

6. Ключевые цели развития государственных и муниципальных учреждений определяются профильными федеральными, региональными и муниципальными стратегиями, программами и концепциями. Естественно, стратегические планы развития учреждений не могут противоречить этим планам и формулируются на их основе.

7. Государственные и муниципальные учреждения гораздо в большей степени подвержены внешнему контролю, нежели коммерческие. В рамках действующего законодательства их деятельность должна быть максимально открытой и публичной. К большинству коммерческих предприятий подобные требования не предъявляются.

8. Внутренняя и внешняя среда государственных и муниципальных учреждений отличаются высокой стабильностью и определенностью. В первом случае это объясняется тем, что деятельность подобных учреждений строго регламентирована (есть типовые штатные расписания, отраслевые регламенты по начислению заработной платы, требования по ведению бухгалтерского учета, проведению торгов и т. д.). Стабильность внешней среды объясняется упоминаемыми ранее отраслевыми государственными, региональными и муниципальными стратегиями, программами и концепциями.

Ключевые различия в элементах стратегического управления между учреждениями государственного и муниципального сектора и коммерческими организациями представлены в таблице 1.

Ключевые различия в организации стратегического управления между государственными и муниципальными учреждениями и коммерческими организациями

Элементы стратегического управления

Учреждения государственного и муниципального сектора

3.5. Стратегический подход к муниципальному управлению

При характеристике специфики муниципального управления отмечалась такая его особенность, как сложность обеспечения стратегического подхода к управле­нию, как тенденция к использованию всех имеющихся и крайне ограниченных ресурсов для решения неотложных текущих задач.

Одна из особенностей существующей ситуации в муниципальном управле­ния — ощущение состояния постоянного кризиса, характеризующееся хрониче­ским дефицитом финансовых и материальных ресурсов. Поэтому главные усилия муниципальных властей оказываются направленными на ликвидацию посто­янно возникающих сигналов о рассогласованиях и разрывах в каждом отдельном процессе, попадающем в зону их внимания. Огромный поток таких сигналов, по­ступающих на разные уровни муниципального управления, вызывает несогласо­ванность действий по их устранению, что лишь усиливает общий кризис в управ­лении и способствует созданию новых точек напряжения.

Другой источник кризисных явлений в муниципальном управлении — деятель­ность ряда вертикально ориентированных финансово-промышленных групп на территории муниципального образования, заинтересованных в подчинении мест­ных экономических ресурсов своим корпоративным интересам и безразличных к вопросам развития территории. Следствием этого зачастую является спад про­изводства или даже банкротство градообразующих предприятий со всеми выте­кающими отсюда последствиями для муниципального образования.

Еще один источник кризисных явлений — несовершенство системы взаимо­отношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ, в первую очередь в вопросах разграничения полномочий и в сфе­ре финансов.

При одновременном воздействии подобных неблагоприятных внешних воз­действий, зачастую трудно прогнозируемых, органам муниципальной власти сложно увидеть ясную перспективу развития и определить стратегию своей дея­тельности. Борьба между стратегическим и тактическим отношением к местным ресурсам, между стратегией выживания и стратегией развития, часто завершает­ся в пользу первой. В менталитете руководителей всех уровней все еще сильны стереотипы мобилизационной экономики эпохи индустриализации и восста­новления народного хозяйства. Пожалуй, только необходимость переизбираться через определенное время заставляет их как-то соотносить решение тактических и стратегических задач.

Задачи стратегического управления на муниципальном уровне могут быть решены только в увязке со стратегическими целями и задачами государства. Необходимость в согласовании стратегий структур различных уровней власти вызывает необходимость в едином правовом пространстве, непротиворечивом за­конодательстве, единой системе статистической, финансовой и другой отчетно­сти, организации эффективного взаимодействия органов управления в различных сферах общественного (государственного и муниципального) сектора. Поэтому важной составной частью стратегического управления на муниципальном уров­не является целенаправленная работа по согласованию интересов населения му­ниципального образования с интересами государственной власти и хозяйствую­щих субъектов.

Сущность стратегического подход&к муниципальному управлению

Стратегия отвечает на вопрос «что делать?» при понимании того, «зачем это де­лается?», тогда как тактика отвечает на вопрос «как это сделать?».

Стратегическое управление отвечает на вопрос о том, каким способом можно строить прогнозы, как соотносить желаемое будущее состояние с сегодняшней ситуацией, как разрабатывать планы и достигать поставленных целей.

Стратегический подход к муниципальному управлению означает взаимоувязан­ное управление состоянием и управление изменением (развитием). Стратегичес­кий подход, как уже отмечалось, — антипод существующему во многих муници­палитетах приоритету решения текущих, повседневных задач.

Вопросы текущего функционирования и вопросы развития муниципального образования тесно взаимосвязаны. В то же время между текущими и перспективны­ми задачами, между сохранением равновесия и его нарушением существует объек­тивное противоречие. Сложность его разрешения определяется не только ограни­ченностью ресурсов в каждый данный момент времени, но и сопротивлением существующих структур управления и работающих в них руководителей и специ­алистов любым изменениям и преобразованиям, затрагивающим их интересы. По этой причине погибло и продолжает погибать множество ценных инициатив во всех областях человеческой деятельности, в том числе и в муниципальном управлении.

Сущность стратегического подхода к муниципальному управлению составля­ет переход от приоритета краткосрочных целей к приоритету долгосрочных це­лей, от ориентации на обращение к текущим задачам к ориентации на решение перспективных проблем.

Целостная система стратегического управления муниципальной деятельно­стью предполагает наличие в муниципальном образовании ее важнейших компо­нентов, представленных на рис. 3.5.1.

Рис. 3.5.1. Компоненты системы стратегического управления муниципальной деятельностью

Таким образом, понятие «стратегическое управление» значительно шире по­нятия «стратегическое планирование». Второе является лишь одной из состав­ных частей первого. Вопросы стратегического планирования как составной части комплексного социально-экономического развития муниципального образова­ния рассматриваются в главе 7.

Схема стратегического управления муниципальной деятельностью может быть представлена в виде четырех блоков (рис. 3.5.2).

1. Блок целеобразования и целеполагания.

Целеобразование и целеполагание — это выработка общей стратегии развития муниципального образования и разработка на ее основе частных муниципальных политик, программ и проектов. Иногда говорят, что целеполагание есть опереже­ние реальности, выход за ее рамки в желаемое будущее.

Нормативно-правовое проектирование — формирование системы нормативно- правовых актов (постановлений, распоряжений, регламентов, процедур, инструк­ций, предписаний и т. д.), социальных гарантий и норм их реализации. Любые замыслы и программы, не доведенные до уровня обязательных для исполнения нормативно-правовых актов, неизбежно погибают.

Организационное проектирование — формирование системы органов управле­ния или организационных структур, стратегического блока, за которыми закреп­ляется определенный набор задач и функций. Без наличия таких структур реали­зация стратегических задач будет невозможной.

Планирование — разработка плана действий по достижению стратегических целей развития муниципального образования, в котором должны быть обеспече­ны увязка деятельности всех организационных структур во времени и их взаимо­действие, направленное на эффективное использование и приращение экономи­ческих, пространственных, человеческих и иных ресурсов территории.

Рис. 3.5.2. Схема стратегического управления муниципальной деятельностью

Основная проблема заключается в сложности достижения баланса между эти­ми типами работ и их синхронизации. Наиболее характерной ошибкой является разрыв между смыслом и содержанием стратегического управления (блок целе- полагания) и организационным проектированием. Когда стратегическое управ­
ление осуществляется властными структурами, вопрос об организационных ме­ханизмах его реализации становится особенно важным. Структуры управления наиболее консервативны, их восприимчивость и самонастройка на новые цели и типы задач, новые методы работы довольно низки. Каждый раз при возникно­вении ситуации, требующей инновационных подходов, ее развитие упирается в не­обходимость производить серьезные изменения в организационных структурах.

Мы иногда становимся свидетелями фиктивно-демонстрационных реоргани­заций структур управления. Типичная ситуация: новая функция или новая зада­ча — новое рабочее место или новое структурное подразделение. Однако зача­стую более эффективное решение состоит в изменении приоритетов в работе действующих структур, функциональных связей, организации рабочих мест, по­вышении квалификации сотрудников, т. е. в создании нового ресурса за счет чис­то организационных изменений. Самое простое на первый взгляд решение — создать под новую задачу новую организационную структуру без системного взгляда на всю структуру управления — не дает ожидаемого эффекта. Скорее наоборот, новое структурное подразделение как органически чуждое существующей организаци­онной структуре отторгается ею, а сама новая задача компрометируется неспо­собностью руководства реализовать ее.

Изменение технологии муниципального управления при стратегическом подходе

Стратегический подход к муниципальному управлению требует кардинального пересмотра всей его идеологии, сложившейся технологии управления, практи­ки принятия решений и распределения ресурсов (табл. 3.5.1).

В отдельных сферах управления этот пересмотр означает следующее.

1. В сфере взаимодействия власти и населения — переход:

♦ от жесткой административной иерархии к равноправию и сотрудничеству;

♦ от опоры на административные (принудительные) рычаги власти к опоре на авторитет и влияние власти;

♦ от подчинения к пониманию;

♦ от пассивного к активному участию населения в решении местных вопросов;

♦ от закрытого к открытому характеру деятельности местных органов власти;

♦ от социально-корпоративного (лидер и его команда на основе собственных представлений и интересов) к нормативно-правовому характеру принятия решений, к четким регламентам и процедурам.

2. В сфере использования ресурсов — переход:

♦ от акцента на распределение имеющихся материальных, финансовых и дру­гих ресурсов к акценту на приращение этих ресурсов на основе стратегического планирования и управления;

♦ от мобилизационного использования (на сегодняшние неотложные нужды) к плановому типу приращения и использования ресурсов.

3. В сфере планирования — переход от акцента на принятие оперативных (ситуа­тивных) решений к перспективному планированию, опирающемуся на поддержку населения.

4. В сфере организации и структуры управления — переход:

♦ от раздельного решения вопросов функционирования и вопросов развития к совместному, согласованному их решению;

♦ от ведомственного к программно-функциональному типу структуры управления.

Вопросы для самоконтроля

1. Почему необходим стратегический подход к муниципальному управлению?

2. В чем сущность стратегического подхода к муниципальному управлению?

3. Какие блоки работ необходимо осуществить в муниципальном образовании при реализации стратегического подхода к управлению?

4. Что должно измениться в принципах и технологиях муниципального управ­ления при реализации стратегического подхода?